Lokalna samouprava uoči lokalnih izbora

piše: Radomir Kezunović,potpredsjednik DP

Pravo na lokalnu samoupravu se smatra bitnim obilježjem demokratskih

odnosa. Stepen demokratičnosti određene države i društvene zajednice

možemo mjeriti i prema širini i garancijama lokalne samouprave. U godini lokalnih izbora politički akteri se sve češće fokusiraju na stanje u oblasti lokalne samouprave. Izborna kampanja je krenula i pojedine političke partije počinju sa najavama određenih reformi u toj oblasti. Vlada RS je takođe pripremila i uputila u Narodnu skupštinu izmjene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o statusu funkcionera, a koje se odnose na status sekretara i potpredsjednika skupštine opštine, mjesnih zajednica, načina izbora načelnika opštinskih odjeljenja, plata funkcionera jedinica lokalne samouprave i sl.

Ukratko, koncepcija lokalne samouprave u RS je centralistička, jednostepena i monotipska, a lokalnim vlastima nisu date one nadležnosti koje su po prirodi stvari najbliže građanima.  Nadležnosti lokalnih samouprava su uspostavljane od slučaja do slučaja, nekada je trebalo pojedine atraktivnije nadležnosti oduzeti od lokalnih vlasti, a isto tako (kada je trebalo) neke ″delikatne″nadležnosti prenijeti opštinama. Demontiran je prethodni komunalni (socijalistički) sistem lokalne uprave, a novi se sporo uspostavlja, zasnovan na Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i savremenim obilježjima kao što su: ustavna zaštita prava građana na lokalnu samoupravu, autonomija i samostalnost,  decentralizacija i demokratizacija.

Dobro je da je BiH ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Nažalost, ovaj proces se odvija isuviše sporo, a Evropska povelja o lokalnoj samoupravi se primjenjuje nedosljedno. Suviše su jake centralističke tendencije viših nivoa vlasti, a slabo razvijeni mehanizmi zaštite prava lokalne samouprave.

Osnovni princip raspodjele nadležnosti, kao što je poznato, mora biti to da javne poslove obavlja onaj nivo vlasti koje je najbliži građanima, kao što nalaže Povelja (stav 3), odnosno načelo subsidijarnosti, koje zahtijeva da svaka nadležnost bude tamo gdje se može relevantno upotrijebiti, tj, da viši entitet ne preuzima funkcije koje može zadovoljavujuće obavljati niži entitet, i sl.

Možemo zaključiti da se sa primjenom Evropske povelje o lokalnoj samoupravi tek otpočelo, ali da će se još dosta nadležnosti morati prenijeti lokalnoj upravi da bi se moglo reći kako se Povelja primjenjuje u zadovoljavajućoj mjeri.

Postojećim Zakonom o lokalnoj samoupravi nije učinjen značajan pomak u smislu decentralizacije vlasti u RS. Zakonima je u RS uspostavljena centralizovana struktura vlasti u kojoj su mnoge nadležnosti  rezervisane za centralnu vlast, a po definiciji pripadaju lokalnoj samoupravi.

          1.  Poseban problem predstavlja neadekvatna teritorijalna organizacija. Između opština postoje velike razlike u površini i broju stanovnika. Površina najmanje opštine u RS je 23 km² (Istočna Ilidža), a najveću površinu ima grad Banjaluka - 1232 . km²

          Od ukupno 62 opštine u RS, manje od 100 km² ima 10 opština, više od 500km²  ima 19 opština, a 3 opštine imaju preko 1.000 km² površine.

          Broj stanovnika se kreće od 60, koliko ima Istočni Drvar, do 223.457, koliko ima Banjaluka.

          Manje od 1.000 stanovnika imaju 4 opštine, od 1.000 – 5.000 stanovnika ima 12  opština, od 5.000 – 10.000 stanovnika ima 7 opština, od 10.000 – 20.000 stanovnika ima 17 opština, od 20.000 – 50.000 stanovnika ima 17 opština, od 50.000 – 100.000 stanovnika imaju 4 opštine, a preko 100.000 stanovnika imaju opština Bijeljina i grad Banjaluka.  (u 27 zemalja EU prosječna opština ima  oko 5000 stanovnika)

Ovakvoj strukturi opština ne odgovara jedinstveno određena nadležnost za svaku opštinu, jer  je nemoguće da iste nadležnosti ima opština sa manje od 100 stanovnika i grad sa preko 200.000 stanovnika. U ovom kontekstu poseban problem predstavljaju 12 opština, koje su nastale podjelom predratnih BiH opština.

Zbog toga je neophodno zakonski omogućiti i definisati prelazak sa monotipske na politipsku strukturu, po kojoj bi postojala dva ili više tipova jedinica lokalne samouprave, na istom nivou teritorijalne organizacije. Ovako se otvara mogućnost da različite (demografski, geografski, ekonomski, privredno, prirodno) jedinice lokalne samouprave jednako kvalitetno obavljaju povjerene javne poslove. Novi model bi trebalo da definiše nadležnosti koje pojedine jedinice lokalne samouprave treba da imaju pod određenim uslovima. Polazna osnova treba da budu nadležnosti koje treba da pokriva tačno određena teritorija. Odnosno, treba poći od javnih poslova za koje se onda traži optimalan teritorijalni okvir. Ovako se može doći do takve veličine teritorijalnih jedinica u kojoj bi se najbolje, najekonomičnije i najoptimalnije mogli izvršavati određeni javni poslovi i političke nadležnosti. Treba, dakle, da se odredi šta bi najniži nivo vlasti trebalo da radi i koje nadležnosti da ima, potom prema tom nivou poslova da se odredi veličina lokalnih jedinica, njihova teritorija, ekonomska snaga i upravni kapacitet. Dakle, mora se pristupiti mekšem načinu postepenog logičnog formiranja novih, manjih, i funkcionalnijih višetipskih jedinica lokalne samouprave.

       2   Svaki zakon može derogirati nadležnosti lokalnih samouprava. Tako je kroz proces privatizacije izvršena centralizacija u komunalnim djelatnostima, a lokalne jedinice su dovedene u paradoksalan položaj: lokalna uprava nema nikakve nadležnosti u tom procesu, a odgovorna je za stanje u ovoj oblasti. Sigurno je da se ovakva konstelacija nigdje ne može sresti - da komunalnim, dakle opštinskim, preduzećima upravlja država, a da su opštine odgovorne za posljedice. Ovo je još uvijek jedan od ključnih problema lokalne samouprave u RS. Slična situacija je i sa privatizacijom poslovnih prostora u vlasništvu lokalnih zajednica.

      U članu 12. Zakona o lokalnoj samoupravi opštinama je dato u nadležnost „vršenje katastarskih, geodetskih i imovinsko-pravnih poslova, u skladu sa zakonom“, a zakon koji reguliše ovu oblast nije promijenjen. Očigledan je propust predlagača izmjena i dopuna Zakona o lokalnoj da ovu koliziju u zakonima otkloni.

Opštine po Zakonu o  lokalnoj samoupravi imaju pravo da vrše „naplatu, kontrolu naplate i prinudnu naplatu izvornih prihoda opštine“, ali je zakon koji reguliše ovu oblast propisao nadležnost RS za ove poslove.

        Formulacija koja se odnosi na „poslove pravnog zastupanja opštine“ najviše govori o spremnosti viših vlasti da izvrše decentralizaciju. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i ovo je nadležnost opštine; ipak je posebni zakon koji reguliše ovu oblast (Zakon o pravobranilaštvu RS), itd, itd.

        3. Jedan od najbitnijih preduslova za normalno funkcionisanje jedinica lokalne samouprave je da im centralna vlast garantuje imovinska prava nad dobrima koja se nalaze na njihovoj teritoriji. Osim toga centralna vlast mora jedinicama lokalne samouprave da obezbjedi i vlasništvo nad sredstvima za rad lokalnih vlasti, kao i da uspostavi pravila o raspolaganju imovinom. Zakonom se lokalnoj samoupravi, mora  omogućiti da mnogo efikasnije upravljaju sopstvenom imovinom. Imovina jedinica lokalne samouprave jedino tako može postati motor u podsticaju njihovog ekonomskog razvoja. Zakonom se mora garantovati pravo svojine na dobrima koja je lokalna samouprava stekla sopstvenim sredstvima, kao i pravo svojine na dobrima koja služe za izvršavanje njenih funkcija. Ta imovina mora biti dovoljna za normalno obavljanje neophodnih funkcija jedinica lokalne samouprave. Sa druge strane, lokalnoj samoupravi mora da se garantuje i svojina nad svim dobrima lokalnog značaja, uključujući i prirodna bogatstva i dobra u opštoj upotrebi. I na kraju, lokalna samouprava mora biti samostalna u vršenju svojih imovinsko pravnih ovlašćenja. Lokalna samouprava mora, u granicama zakona, biti samostalna u vršenju ovlašćenja prema prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa koja joj pripadaju. Moraju se definisati i sva dobra koja centralne vlasti mogu da prenesu nižim organima vlasti u toku procesa decentralizacije i prenosa nadležnosti nižim nivoima vlasti, a koja su neophodna za nesmetano obavljanje njihovih funkcija.

       4.  Evropska povelja o lokalnoj samoupravi polazi od stava da lokalne vlasti moraju imati pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima slobodno mogu da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja. Ovi izvori finansiranja moraju da zadovolje principe poreske jednakosti, odnosno moraju biti primereni njihovim nadležnostima. Izmjenom Zakona o budžetskom sistemu tj utvrđivanjem procenta od 24% koji pripada lokalnim zajednicama od indirektnih poreza, je napravljen značajan, ali nedovoljan korak naprijed. Postojeća 4 kriterija za utvrđivanje koeficijenata učešća pojedinih opština u prihodima treba proširiti uzimajući u obzir stepen nezaposlenosti stanovništva i ukupne nerazvijenosti opštine i sl. da bi se smanjile razlike  među opšinama u RS.

        Osim ovoga, lokalnim samoupravama mora se obezbediti i fiskalna nezavisnost. Najmanje jedan deo njihovih finansijskih izvora mora da potiče od lokalnih taksi i nadoknada, za koje samo one imaju pravo da utvrđuju stopu. Prateći principe policentrizma i poreskog federalizma, a da bi se stvorila kvalitetna, građanima okrenuta i u funkcionisanju sposobna lokalna samouprava, neophodno je uporedo sa procesom suštinske decentralizacije sprovesti i suštinsku poresku decentralizaciju. To praktišno znači da bi trebalo povećavati učešće opština kroz poreze  na prihode na lična primanja i  primanja od samostalne djelatnosti, naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, naknade za zahvatanje površinskih i podzemnih voda,

 vodne naknade za proizvodnju električne energije, vađenje materijala iz vodotokova i  sl.

        5.  I dok je utvrđivanje i raspodjela nenamjenskih transfera (grantova) iz centralnog budžeta budžetima lokalnih samouprava u potpunosti regulisana i uglavnom nema problema u primjeni, problemi postoje u raspodjeli, takozvanih, namjenskih transfera. Oni su novim zakonom uvedeni u cilju finansiranja prenosa nadležnosti sa centralne vlasti na nivo lokalne samouprave i mogućnosti učešća centralne vlasti u finansiranju konkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo, obrazovanje, socijalna zaštita i dr.). Mora se precizno utvrditi koja ministarstva daju namjenske transfere, koje su vrste transfera koje se prenose jedinicama lokalne samouprave, kakva je metodologija utvrđivanja ukupne visine ovih transfera, a kakvi kriterijumi i metodologija njihove raspodjele, kao i njihov budžetski kalendar. Da bi se prilikom odvajanja ovih sredstava jedinicama lokalne samouprave uspostavio potpuni red moraju se prikupiti i analizirati iskustva drugih zemalja i predložiti efikasan i javan model raspodele namjenskih transfera. Moraju se dalje razvijati efikasni finansijski instrumenti za ravnopravan razvoj i onih jedinica lokalne samouprave koje su siromašnije i sporije se razvijaju. U cilju obezbeđivanja uslova za kapitalna ulaganja na njihovoj teritoriji jedinice lokalne samouprave moraju da imaju slobodan pristup tržištu kapitala.

        6. Jačanjem uloge privatnog sektora ili javno-privatnog partnerstva u obavljanju javnih poslova lokalna javna administracija treba da omogući građanima jeftinije usluge, a povećanjem sopstvenih prihoda i rasterećenjem lokalnih budžeta, kvalitetniju infrastrukturu i komunalne usluge, bolju socijalnu i zdravstvenu zaštitu, veća ulaganja u predškolske ustanove i obrazovanje, potrebe mladih i ekologiju i bolju kulturnu, sportsku i rekreativnu ponudu.

Zaključak

Reforma lokalne samouprave je dugotrajni i složen proces, za koji treba da postoji široki politički konsenzus, i koji bi putem osmišljene strategije trebalo precizno  planirati. Cilj reforme je stvaranje decentralizovanog sistema vlasti u kojem će jedinice lokalne samouprave postati sposobne da samostalno definišu i ostvaruju svoje kratkoročne i dugoročne strateške ciljeve razvoja, da prepoznaju potrebe građana i brzo i efikasno rješavaju njihove svakodnevne probleme. Lokalna javna administracija treba da postane efikasan, jeftin i kvalitetan servis građana, da stvori uslove za veće neposredno učešće građana u procesu donošenja odluka i njihovom sprovođenju, da poveća uticaj organizacija građanskog društva, da stvara bolju investicionu klimu, da bude otvorena prema građanima, što bi omogućilo jačanje osećaja pripadnosti lokalnoj zajednici i veće odgovornosti prema njoj.. Da bi se ostvario napredak u funkcionisanju lokalnih samouprava u RS potrebno je:

A)  Kada se steknu uslovi za ustavnu reformu BiH putem amandmana obezbjediti pravo gradjana na lokalnu samoupravu, saglasno Evropskoj povalji o lokalnoj samoupravi,

B)  U ustav RS ugraditi poglavlje o lokalnoj samoupravi koje je već usaglašeno od većine nadležnih institucija u RS (umjesto  postojećih odredbi o teritorijalnoj organizaciji),

C)  Nakon lokalnih izbora pokrenuti inicijativu za izmjene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi  kojima će se obezbjediti kvalitetniji tretman lokalnih samouprava u RS, a u cilju odklanjanja nedostataka koji su djelimično nabrojani u ovom tekstu i

D)  U okviru rasprave u Narodnoj skupštini RS o predlozima Vlade za izmjene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o statusu funkcionera pokrenuti izmjenu statusa predsjednika skupština lokalnih zajednica u smislu dobrih praksi u nizu evropskih zemalja (Italija, ...Hrvatska, Srbija, ...). U većini zemalja skupštinama lokalnih zajednica predsjedavaju odbornici bez profesionalnog statusa ili načelnici, odnosno gradonačelnici birani direktno na lokalnim izborima.