piše: Radomir Kezunović,potpredsjednik DP
Pravo na lokalnu samoupravu se smatra bitnim obilježjem
demokratskih
odnosa. Stepen demokratičnosti određene države i društvene
zajednice
možemo
mjeriti i prema širini i garancijama lokalne samouprave. U godini lokalnih
izbora politički akteri se sve češće fokusiraju na stanje u oblasti
lokalne samouprave. Izborna
kampanja je krenula i pojedine političke partije počinju sa najavama određenih
reformi u toj oblasti. Vlada RS je takođe pripremila i uputila u Narodnu
skupštinu izmjene i dopune Zakona
o lokalnoj samoupravi i Zakona o statusu funkcionera, a koje se odnose na
status sekretara i potpredsjednika skupštine opštine, mjesnih zajednica, načina
izbora načelnika opštinskih odjeljenja, plata funkcionera jedinica lokalne
samouprave i sl.
Ukratko, koncepcija lokalne samouprave
u RS je centralistička, jednostepena i monotipska, a lokalnim vlastima nisu
date one nadležnosti koje su po prirodi stvari najbliže građanima. Nadležnosti lokalnih samouprava su
uspostavljane od slučaja do slučaja, nekada je trebalo pojedine atraktivnije
nadležnosti oduzeti od lokalnih vlasti, a isto tako (kada je trebalo) neke
″delikatne″nadležnosti prenijeti opštinama. Demontiran je prethodni komunalni
(socijalistički) sistem lokalne uprave, a novi se sporo uspostavlja, zasnovan
na Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i savremenim obilježjima kao što su:
ustavna zaštita prava građana na lokalnu samoupravu, autonomija i samostalnost,
decentralizacija i demokratizacija.
Dobro je da je BiH ratifikovala
Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Nažalost, ovaj proces se odvija isuviše
sporo, a Evropska povelja o lokalnoj samoupravi se primjenjuje nedosljedno.
Suviše su jake centralističke tendencije viših nivoa vlasti, a slabo razvijeni
mehanizmi zaštite prava lokalne samouprave.
Osnovni princip raspodjele nadležnosti,
kao što je poznato, mora biti to da javne poslove obavlja onaj nivo vlasti koje
je najbliži građanima, kao što nalaže Povelja (stav 3), odnosno načelo
subsidijarnosti, koje zahtijeva da svaka nadležnost bude tamo gdje se može
relevantno upotrijebiti, tj, da viši entitet ne preuzima funkcije koje može
zadovoljavujuće obavljati niži entitet, i sl.
Možemo zaključiti da
se sa primjenom Evropske povelje o lokalnoj samoupravi tek otpočelo, ali da će
se još dosta nadležnosti morati prenijeti lokalnoj upravi da bi se moglo reći
kako se Povelja primjenjuje u zadovoljavajućoj mjeri.
Postojećim Zakonom o
lokalnoj samoupravi nije učinjen značajan pomak u smislu decentralizacije
vlasti u RS. Zakonima je u RS uspostavljena centralizovana struktura vlasti u
kojoj su mnoge nadležnosti rezervisane
za centralnu vlast, a po definiciji pripadaju lokalnoj samoupravi.
1.
Poseban problem predstavlja neadekvatna teritorijalna organizacija.
Između opština postoje velike razlike u površini i broju stanovnika. Površina
najmanje opštine u RS je 23 km2 (Istočna Ilidža), a najveću površinu
ima grad Banjaluka - 1232 . km2
Od ukupno 62 opštine u RS, manje od
100 km2 ima 10 opština, više od 500km2 ima 19 opština, a 3 opštine imaju preko 1.000
km2 površine.
Broj stanovnika se kreće od 60,
koliko ima Istočni Drvar, do 223.457, koliko ima Banjaluka.
Manje od 1.000 stanovnika imaju 4
opštine, od 1.000 – 5.000 stanovnika ima 12 opština, od 5.000 – 10.000 stanovnika ima 7
opština, od 10.000 – 20.000 stanovnika ima 17 opština, od 20.000 – 50.000
stanovnika ima 17 opština, od 50.000 – 100.000 stanovnika imaju 4 opštine, a
preko 100.000 stanovnika imaju opština Bijeljina i grad Banjaluka. (u 27 zemalja EU prosječna opština ima oko 5000 stanovnika)
Ovakvoj strukturi
opština ne odgovara jedinstveno određena nadležnost za svaku opštinu, jer je nemoguće da iste nadležnosti ima opština sa
manje od 100 stanovnika i grad sa preko 200.000 stanovnika. U ovom kontekstu
poseban problem predstavljaju 12 opština, koje su nastale podjelom predratnih BiH
opština.
Zbog toga je neophodno
zakonski omogućiti i definisati prelazak sa monotipske na politipsku strukturu, po kojoj bi postojala dva ili
više tipova jedinica lokalne samouprave, na istom nivou teritorijalne
organizacije. Ovako se otvara mogućnost da različite (demografski, geografski,
ekonomski, privredno, prirodno) jedinice lokalne samouprave jednako kvalitetno
obavljaju povjerene javne poslove. Novi model bi trebalo da definiše
nadležnosti koje pojedine jedinice lokalne samouprave treba da imaju pod
određenim uslovima. Polazna osnova treba da budu nadležnosti koje treba da
pokriva tačno određena teritorija. Odnosno, treba poći od javnih poslova za
koje se onda traži optimalan teritorijalni okvir. Ovako se može doći do takve
veličine teritorijalnih jedinica u kojoj bi se najbolje, najekonomičnije i
najoptimalnije mogli izvršavati određeni javni poslovi i političke nadležnosti.
Treba, dakle, da se odredi šta bi najniži nivo vlasti trebalo da radi i koje
nadležnosti da ima, potom prema tom nivou poslova da se odredi veličina
lokalnih jedinica, njihova teritorija, ekonomska snaga i upravni kapacitet. Dakle, mora se pristupiti mekšem načinu
postepenog logičnog formiranja novih, manjih, i funkcionalnijih višetipskih
jedinica lokalne samouprave.
2 Svaki
zakon može derogirati nadležnosti lokalnih samouprava. Tako je kroz proces
privatizacije izvršena centralizacija u komunalnim djelatnostima, a lokalne
jedinice su dovedene u paradoksalan položaj: lokalna uprava nema nikakve
nadležnosti u tom procesu, a odgovorna je za stanje u ovoj oblasti. Sigurno je
da se ovakva konstelacija nigdje ne može sresti - da komunalnim, dakle
opštinskim, preduzećima upravlja država, a da su opštine odgovorne za
posljedice. Ovo je još uvijek jedan od ključnih problema lokalne samouprave u
RS. Slična situacija je i sa privatizacijom poslovnih prostora u vlasništvu
lokalnih zajednica.
U članu 12. Zakona o lokalnoj samoupravi
opštinama je dato u nadležnost „vršenje katastarskih, geodetskih i
imovinsko-pravnih poslova, u skladu sa zakonom“, a zakon koji reguliše ovu
oblast nije promijenjen. Očigledan je propust predlagača izmjena i dopuna
Zakona o lokalnoj da ovu koliziju u zakonima otkloni.
Opštine po Zakonu
o lokalnoj samoupravi imaju pravo da
vrše „naplatu, kontrolu naplate i prinudnu naplatu izvornih prihoda opštine“,
ali je zakon koji reguliše ovu oblast propisao nadležnost RS za ove poslove.
Formulacija koja se odnosi na „poslove
pravnog zastupanja opštine“ najviše govori o spremnosti viših vlasti da izvrše
decentralizaciju. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i ovo je nadležnost
opštine; ipak je posebni zakon koji reguliše ovu oblast (Zakon o
pravobranilaštvu RS), itd, itd.
3. Jedan od najbitnijih preduslova za
normalno funkcionisanje jedinica lokalne samouprave je da im centralna vlast
garantuje imovinska prava nad dobrima koja se nalaze na njihovoj teritoriji.
Osim toga centralna vlast mora jedinicama lokalne samouprave da obezbjedi i
vlasništvo nad sredstvima za rad lokalnih vlasti, kao i da uspostavi pravila o
raspolaganju imovinom. Zakonom se lokalnoj samoupravi, mora omogućiti da mnogo efikasnije upravljaju
sopstvenom imovinom. Imovina jedinica lokalne samouprave jedino tako može
postati motor u podsticaju njihovog
ekonomskog razvoja. Zakonom se mora garantovati pravo svojine na dobrima
koja je lokalna samouprava stekla sopstvenim sredstvima, kao i pravo svojine na
dobrima koja služe za izvršavanje njenih funkcija. Ta imovina mora biti
dovoljna za normalno obavljanje neophodnih funkcija jedinica lokalne
samouprave. Sa druge strane, lokalnoj samoupravi mora da se garantuje i svojina
nad svim dobrima lokalnog značaja, uključujući i prirodna bogatstva i dobra u
opštoj upotrebi. I na kraju, lokalna samouprava mora biti samostalna u vršenju
svojih imovinsko pravnih ovlašćenja. Lokalna samouprava mora, u granicama
zakona, biti samostalna u vršenju ovlašćenja prema prirodnim bogatstvima i
dobrima od opšteg interesa koja joj pripadaju. Moraju se definisati i sva dobra
koja centralne vlasti mogu da prenesu nižim organima vlasti u toku procesa
decentralizacije i prenosa nadležnosti nižim nivoima vlasti, a koja su
neophodna za nesmetano obavljanje njihovih funkcija.
4.
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi polazi od stava da lokalne vlasti
moraju imati pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima
slobodno mogu da raspolažu u okvirima svojih ovlašćenja. Ovi izvori
finansiranja moraju da zadovolje principe poreske jednakosti, odnosno moraju
biti primereni njihovim nadležnostima. Izmjenom Zakona o budžetskom sistemu tj
utvrđivanjem procenta od 24% koji pripada lokalnim zajednicama od indirektnih
poreza, je napravljen značajan, ali nedovoljan korak naprijed. Postojeća 4
kriterija za utvrđivanje koeficijenata učešća pojedinih opština u prihodima
treba proširiti uzimajući u obzir stepen nezaposlenosti stanovništva i ukupne
nerazvijenosti opštine i sl. da bi se smanjile razlike među opšinama u RS.
Osim
ovoga, lokalnim samoupravama mora se obezbediti i fiskalna nezavisnost. Najmanje
jedan deo njihovih finansijskih izvora mora da potiče od lokalnih taksi i
nadoknada, za koje samo one imaju pravo da utvrđuju stopu. Prateći principe
policentrizma i poreskog federalizma, a da bi se stvorila kvalitetna, građanima
okrenuta i u funkcionisanju sposobna lokalna samouprava, neophodno je uporedo
sa procesom suštinske decentralizacije sprovesti i suštinsku poresku
decentralizaciju. To praktišno znači da bi trebalo povećavati
učešće opština kroz poreze na prihode na
lična primanja i primanja od samostalne
djelatnosti, naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, naknade za
zahvatanje površinskih i podzemnih voda,
vodne naknade za proizvodnju električne
energije, vađenje materijala iz vodotokova i
sl.
5. I dok je utvrđivanje i raspodjela
nenamjenskih transfera (grantova) iz centralnog budžeta budžetima lokalnih
samouprava u potpunosti regulisana i uglavnom nema problema u primjeni,
problemi postoje u raspodjeli, takozvanih, namjenskih transfera. Oni su novim
zakonom uvedeni u cilju finansiranja prenosa nadležnosti sa centralne vlasti na
nivo lokalne samouprave i mogućnosti učešća centralne vlasti u finansiranju
konkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo,
obrazovanje, socijalna zaštita i dr.). Mora se precizno utvrditi koja
ministarstva daju namjenske transfere, koje su vrste transfera koje se prenose
jedinicama lokalne samouprave, kakva je metodologija utvrđivanja ukupne visine
ovih transfera, a kakvi kriterijumi i
metodologija njihove raspodjele, kao i njihov budžetski kalendar. Da bi se
prilikom odvajanja ovih sredstava jedinicama lokalne samouprave uspostavio
potpuni red moraju se prikupiti i analizirati iskustva drugih zemalja i
predložiti efikasan i javan model raspodele namjenskih transfera. Moraju se
dalje razvijati efikasni finansijski instrumenti za ravnopravan razvoj i onih
jedinica lokalne samouprave koje su
siromašnije i sporije se razvijaju. U cilju obezbeđivanja uslova za
kapitalna ulaganja na njihovoj teritoriji jedinice lokalne samouprave moraju da
imaju slobodan pristup tržištu kapitala.
6. Jačanjem uloge
privatnog sektora ili javno-privatnog partnerstva u obavljanju javnih poslova
lokalna javna administracija treba da omogući građanima jeftinije usluge, a
povećanjem sopstvenih prihoda i rasterećenjem lokalnih budžeta, kvalitetniju
infrastrukturu i komunalne usluge, bolju socijalnu i zdravstvenu zaštitu, veća
ulaganja u predškolske ustanove i obrazovanje, potrebe mladih i ekologiju i
bolju kulturnu, sportsku i rekreativnu ponudu.
Zaključak
Reforma lokalne samouprave je dugotrajni i složen proces, za koji
treba da postoji široki politički konsenzus, i koji bi putem osmišljene
strategije trebalo precizno planirati.
Cilj reforme je stvaranje decentralizovanog sistema vlasti u kojem će jedinice
lokalne samouprave postati sposobne da samostalno definišu i ostvaruju svoje
kratkoročne i dugoročne strateške ciljeve razvoja, da prepoznaju potrebe
građana i brzo i efikasno rješavaju njihove svakodnevne probleme. Lokalna javna
administracija treba da postane efikasan,
jeftin i kvalitetan servis građana, da stvori uslove za veće neposredno
učešće građana u procesu donošenja odluka i njihovom sprovođenju, da poveća
uticaj organizacija građanskog društva, da stvara bolju investicionu klimu, da bude otvorena prema građanima, što bi
omogućilo jačanje osećaja pripadnosti lokalnoj zajednici i veće odgovornosti
prema njoj.. Da bi se ostvario napredak u funkcionisanju lokalnih samouprava u
RS potrebno je:
A) Kada
se steknu uslovi za ustavnu reformu BiH putem amandmana obezbjediti pravo
gradjana na lokalnu samoupravu, saglasno Evropskoj povalji o lokalnoj
samoupravi,
B) U
ustav RS ugraditi poglavlje o lokalnoj samoupravi koje je već usaglašeno od
većine nadležnih institucija u RS (umjesto postojećih odredbi o teritorijalnoj
organizaciji),
C) Nakon
lokalnih izbora pokrenuti inicijativu za izmjene i dopune Zakona o lokalnoj
samoupravi kojima će se obezbjediti
kvalitetniji tretman lokalnih samouprava u RS, a u cilju odklanjanja
nedostataka koji su djelimično nabrojani u ovom tekstu i
D) U
okviru rasprave u Narodnoj skupštini RS o predlozima Vlade za izmjene i dopune
Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o statusu funkcionera pokrenuti izmjenu
statusa predsjednika skupština lokalnih zajednica u smislu dobrih praksi u nizu
evropskih zemalja (Italija, ...Hrvatska, Srbija, ...). U većini zemalja
skupštinama lokalnih zajednica predsjedavaju odbornici bez profesionalnog
statusa ili načelnici, odnosno gradonačelnici birani direktno na lokalnim
izborima.