Piše: Siniša Božić, ekonomista
U nekadašnjoj drugoj Jugoslaviji, Bosna i Hercegovina je napredovala od pretežno agrarne zemlje, do industrijalizovane republike. Industrija oružja, teških metala, papira i celuloze, tekstilna i prerađivačka industrija su odlikovale privredu prijeratne Bosne i Hercegovine. Veliki i predimenzionirani sistemi su građeni pod okriljem planske ekonomije i oslanjali se na veliko tržište Jugoslavije. Raspadom Jugoslavije, zemlja postaje teško pogođena: inflacija dostiže hiljade procenata godišnje, proizvodnja se gasi a radnici iz fabrika idu na - ratišta širom zemlje. Četvorogodišnji rat koji je trajao od 1992-1995. godine je ostavio teške posljedice, u ekonomskom i političkom smislu. Više od 100.000 ljudi je ubijeno, oko 50% populacije zemlje je dislocirano, a od toga značajan broj trajno napustio zemlju. BiH je formalno dobila status nezavisne države, ali, faktički je podijeljena na dva entiteta, Republiku Srpsku, i Federaciju BiH, što je i ozvaničeno Dejtonskim mirovnim sporazumom. Na taj način, poslijeratna BiH se suočava sa obnovom porušene zemlje, i tranzicijom ka tržišnoj ekonomiji. Treba napomenuti da dešavanja na ekonomskom planu direktno zavise od ustavnog i političkog uređenja zemlje, te od međusobnih unutrašnjih odnosa. Kako je država podijeljena na dva entiteta i jedan distrikt, postoji nekoliko sistema vlasti: kantonalni, entitetski, te, kvazidržavni. Bosna i Hercegovina nije ni federalna, a ni konfederalna država, i ima jedinstveno svjetsko uređenje. Većina bitnih nadležnosti je na nivou entiteta, koji imaju svoju nezavisnu sudsku, izvršnu i zakonodavnu vlast. U nadležnosti države BiH su određene funkcije, kao što su, odbrana, spoljni odnosi, štampanje i izdavanje novca, granična služba, sistem indirektnih poreza, određeni nivo sudske vlasti. Pored institucija entiteta i države BiH, postoje i značajne i snažne institucije međunarodne zajednice, oličene u OHR - instituciji Visokog predstavnika, instituciji Supervizora za Brčko, te EUFOR - mirovne vojne snage Evropske Unije. Od potpisivanja Dejtonskog sporazuma, krajem 1995. godine, ključni privredni procesi su identifikovani kao ekonomski oporavak i tranzicija ka tržišnoj ekonomiji. BiH je primila ogromna sredstva za poslijeratni oporavak i razvoj, za koje niko u BiH ne zna gdje i kako su potrošena. Iako je u BiH počeo program interne, radničke privatizacije, 1992. godine je ista privatizacija stopirana otpočinjanjem ratnih dejstava. Tako je BiH dočekala kraj rata sa privredom u državnom ili mješovitom vlasništvu. Zbog opstrukcija u primjeni Dejtonskog sporazuma, što se ticalo i sporog procesa tranzicije i nesprovođenja privatizacije, međunarodna zajednica je uvela Bonska ovlaštenja 1997. godine, kojima se proširuju nadležnosti OHR. Nadalje, nakon rata, političari koji su vladali zemljom nisu imali interesa da idu u reformisanje privrednog sistema, budući da su po stranačkoj osnovi mogli da utiču na rad većih državnih preduzeća, a posebno na politiku zapošljavanja. Na taj način, u etnički podijeljenoj BiH, svaka stranka je maksimalno odugovlačila, pa čak i blokirala svaku reformu, a jedina stvarna borba je bila ona za ostanak na vlasti – što se nije promijenilo ni do današnjih dana. Pored toga, za razliku od ostalih (rekli bismo: normalnih) zemalja, u kojima stranka koja je legitimno izabrana od naroda ne ispuni očekivanje birača, biva zamijenjena drugom političkom opcijom, u BiH je postojala (i još postoji) stalna bojazan jednog entiteta od prevlasti od strane drugog entiteta (ili, od strane države BiH). Na taj način, političkim manipulacijama, birači nisu glasali za one stranke koje su imale jasne i principijelne ekonomske programe, već za one koje su obećavale, tobožnju zaštitu nacionalnog (etničkog) korpusa. Tako je do 2001. godine, privatizovano manje od 10% ekonomije BiH, uz česte korupcione skandale kakvi su bili, na primjer, privatizacija sarajevskog hotela Holiday Inn, te Aluminija Mostar. 1998. godine, Kancelarija Visokog Predstavnika je nametnula Okvirni zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH, koji je dao entitetima nadležnost da privatizuju imovinu koja je zatečena na njihovom području. 2000. godine, uslijedila je masovna privatizacija putem vaučera-sertifikata. Dok je sam smisao vaučerske privatizacije bio podjela državne imovine građanima, koji bi ulagali vaučere u privatizacione investicione fondove, ili direktno u preduzeća, u BiH se razvila masovna sekundarna trgovina vaučerima. Pogotovo se to dešavalo u Federaciji BiH, gdje su sertifikati imali nominalnu vrijednost. Dok se vaučerska privatizacija mogla uspješno koristiti u zemljama koje nisu bile opustošene ratom (npr. Češka), emitovanjem vaučera i njihovom masovnom podjelom građanima, BiH se oprostila od značajnijeg priliva novca od privatizacije. U BiH je, inicijalno identifikovano 3200 preduzeća koja treba privatizovati, po 1600 u oba entiteta. U prvoj, 1998. godini, privatizovano je 284 preduzeća što je manje od 10% od ukupnog broja, a u slijedeće četiri godine nije puno urađeno, tako da je do 2002. godine privatizovano samo 27% državnog kapitala. 2004. godine, udio privatnog sektora u BiH ekonomiji je bio niskih 50%. Iako su BiH političari odugovlačili sa početkom privatizacije najmanje dvije godine, sa donošenjem zakonskih rješenja o privatizaciji, političke elite su shvatile da se privatizacija može iskoristiti za njihovu dobrobit na više načina, na primjer privatizovanje dobrih državnih preduzeća po bagatelnim cijenama, pristup donatorskim privatizacionim fondovima kroz brojne nevladine i vladine organizacije, itd. Tranzicionu BiH je karakterisala ogromna nezaposlenost, te postojanje značajnog sektora sive ekonomije.
Federacija Bosne i Hercegovine
Privatizacija u Federaciji BiH je započeta 1997. godine, donošenjem Zakona o privatizaciji preduzeća, Zakona o Agenciji za privatizaciju, Zakona o utvrđivanju i realizaciji potraživanja građana u postupku privatizacije, te Zakona o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka. Obzirom na ustavnu strukturu Federacije BiH, formirana je Agencija za privatizaciju Federacije BiH, te 10 kantonalnih agencija za privatizaciju. Preduzećima je nametnuta obaveza pripremanja programa i plana privatizacije, te početnog bilansa, koji su bili verifikovani od strane Agencija za privatizaciju (federalne i kantonalnih). Revidirana je ranija, 'Markovićeva' privatizacija, što je uključeno u finansijske izvještaje privatizovanih preduzeća. Početni bilansi preduzeća koja su se imala privatizovati nisu obuhvatala vrijednost stanova, prirodnih bogatstava i dobara opšte upotrebe, koja su se privatizovala posebnim zakonima. Restitucija u Federaciji BiH nikad nije provedena - još nije donesen ni Zakon o restituciji. Propisani metodi privatizacije su licitacija-dražba, javno prikupljanje ponuda, direktna prodaja, te prodaja na berzi. Sredstva plaćanja u privatizaciji su certifikati iz osnova potraživanja fizičkih lica prema Federaciji, certifikati iz osnova potraživanja pravnih lica prema Federaciji na ime kompenzacije za imovinu koja je predmet restitucije, vrijednosni papiri, novac i sredstva iskazana u deviznim vojnim knjižicama i certifikatima pripadnika oružanih snaga BiH. Zakon je propisivao i 'malu privatizaciju', što je obuhvatalo preduzeća sa imovinom čija je vrijednost iskazana u početnom bilansu stanja manja od 500.000 DEM i koja imaju manje od 50 zaposlenih, dijelove preduzeća ili imovinu preduzeća čija je pretežna djelatnost trgovina, ugostiteljstvo, usluge ili cestovni promet, dijelove ili imovinu ostalih preduzeća koja nisu uslov obavljanja njihove pretežne djelatnosti ili se ne koriste. Prodaja državnog kapitala u maloj privatizaciji se vršila uz obavezno plaćanje u novcu najmanje 35% ugovorene prodajne cijene, uz opcioni popust do 8%. Zakonom je propisano da se novčana sredstva koja se ostvare prodajom preduzeća, koriste za finansiranje troškova nadležne agencije za privatizaciju, te finansiranje razvoja i zapošljavanja u kantonima, županijama i opštinama. Zakon o utvrđivanju i realizaciji potraživanja građana u postupku privatizacije je definisao potraživanja građana Federacije BiH kao potraživanja po osnovu stare devizne štednje, potraživanja po osnovu kompenzacije za denacionalizovanu imovinu koja se ne može vratiti u vlasništvo i posjed, potraživanje po osnovu neisplaćenih plata vojnih struktura Federacije BiH, te opšta potraživanja građana. Potraživanja prema Federaciji BiH, građani su mogli iskoristiti za kupovinu stanova, dionica preduzeća, imovine preduzeća, te poslovnih prostora u vlasništvu opština. Zakonom o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka se definisao početni bilans stanja, kao pregled stvari, prava, obaveza i kapitala preduzeća i banaka, sa kojim ulaze u proces privatizacije. Početni bilans stanja se sastojao od pasivnog podbilansa, koji je sadržavao vrijednost stvari i prava koje nisu u posjedu preduzeća, neutralnog podbilansa, u kome se evidentiraju stanovi, i aktivnog bilansa, koji je predstavljao imovinu preduzeća kojom ono de facto raspolaže. Ukoliko su dva ili više preduzeća u svojim početnim bilansima iskazivala ista prava, obaveze, stvari ili kapital, privatizacija se odlagala sve dok se ne nađe način raspolaganja nad spornom imovinom. Stvari, prava, kapital i obaveze preduzeća su se u početnom bilansu iskazivali po knjigovodstvenoj vrijednosti. Početni bilans se pripremao sa stanjem na dan 31.12.1997. godine.
Rezultati privatizacije u Federaciji BiH
Od početka privatizacije, Federacija BiH je prodala 1050 preduzeća, a u gotovini inkasirala samo 523 miliona KM, a od perioda 1999-2007. godine inkasirano 480 miliona, što znači da je u četiri godine, od 2007-2011. privatizacijom u gotovini dobijeno samo 43 miliona KM! Od ukupnog iznosa, malom privatizacijom je dobijeno 243 miliona KM, prodajom većih preduzeća, 275 miliona, te prodajom putem berze 4,5 miliona KM. Novcem je prodano samo 6% državnog kapitala. Najveći dio preduzeća je privatizovan certifikatima, oko 8,5 milijardi KM. Do sada (za preko 12 godina privatizacije) je privatizovano samo oko 60% državnog kapitala.
Republika Srpska
Kada je postalo jasno da će privatizacija biti u nadležnosti entiteta, u Republici Srpskoj je ovaj posao otpočeo 1998. godine, usvajanjem odgovarajućeg seta zakonskih i podzakonskih rješenja, a to su bili:
• Zakon o privatizaciji državnog kapitala u preduzećima,
• Zakon o početnom bilansu stanja u postupku privatizacije državnog kapitala u preduzećima,
• Zakon o privatizaciji državnog kapitala u bankama,
• Zakon o početnom bilansu stanja u postupku privatizacije državnog kapitala u bankama,
• Zakon o privatizacionim investicionim fondovima i društvima za upravljanje investicionim fondovima,
• Zakon o upisu u sudski registar,
• Zakon o hartijama od vrijednosti,
• Zakon o Centralnom registru hartija od vrijednosti,
• Zakon o preduzećima,
• Zakon o računovodstvu,
• Zakon o bankama,
• Uredba o utvrđivanju metodologije za izradu početnog bilansa stanja u postupku privatizacije državnog kapitala u bankama,
• Uredba o upisu u sudski registar,
• Uredba o utvrđivanju metodologije za izradu početnog bilansa stanja u postupku privatiztacije državnog kapitala u preduzećima,
• Uredba o utvrđivanju metodologije za pripremu programa za privatizaciju državnog kapitala u preduzećima,
• Uredba o utvrđivanju i korigovanju strukture trajnog kapitala preduzeća,
• Uredba o načinu konstituisanja novih organa upravljanja i načinu rada preduzeća u kojima je izvršena prodaja državnog kapitala,
• Uredba o zabrani raspolaganja nepokretnostima na teritoriji Republike Srpske,
• Uredba o utvrđivanju metodologije za procjenu vrijednosti kapitala u preduzećima,
• Odluka o određivanju preduzeća od strateškog značaja u kojima će se državni kapital privatizovati po posebnim privatizacionim programima,
• Odluka o obaveznim elementima programa privatizacije banaka,
• Odluka o izuzimanju od zabrane prometa nepokretnosti na teritoriji Republike Srpske,
• Odluka o uslovima za sticanje i gubitak licence i načinu rada voditelja licitacije,
• Odluka Upravnog odbora za privatizaciju,
• Odluka o sadržaju posebnih privatizacionih programa,
• Pravilnik o distribuciji i raspolaganju vaučerima i kuponima u postupku privatizacije državnog kapitala u preduzećima,
• Pravilnik o emisiji novih akcija u postupku privatizacije,
• Pravila licitacije i specijalne licitacije,
• Pravila vaučer ponude,
• Pravila tenderske prodaje,
• Pravila direktne prodaje,
• Obavezni uslovi koje mora ispunjavati centar za licitaciju.
Proces privatizacije je, kako se vidi, imao krenuti odvojeno u preduzećima, i bankama. Priznat je privatizovani kapital prema ranijem jugoslovenskom Zakonu o društvenom kapitalu. Državni kapital u preduzećima iz oblasti proizvodnje i distribucije električne energije, željezničkog saobraćaja, telekomunikacija, vodosnabdijevanja, rudarstva i šumarstva, javnih medija, igara na sreću, proizvodnje oružja, vojne opreme su se imali privatizovati po posebnim privatizacionim programima Vlade. U tom smislu, strateška preduzeća su obuhvatala :
• JMDP Elektroprivreda Republike Srpske,
• Željeznice Republike Srpske,
• Pošte Republike Srpske,
• Telekom Republike Srpske,
• ODVP Semberija Bijeljina,
• ODVP Sava Gradiška,
• Javna komunalna preduzeća i vodovodi,
• JPŠ Srpske šume,
• Boksit dd Milići,
• Srpska radio televizija,
• JP Glas srpski,
• Lutrija Republike Srpske,
• Aerodromi Republike Srpske,
• Luka Brčko,
• MDP Zrak Teslić,
• Veterinarske stanice,
• ODP Gas Promet S.Sarajevo,
• ODP Hidrogradnja S.Sarajevo,
• MDP Zavod distrofičara Banja Luka,
• ODP Pivara Banja Luka,
• ODP Fabrika duvana Banja Luka,
• ODP HPK Draksenić Kozarska Dubica,
• ODP Šećerana Bijeljina.
Pri tome, određena su i preduzeća koja su obavezna da idu u restrukturisanje, u kojima bi određeni dijelovi bili predviđeni za privatizaciju i tretirani kao strateška preduzeća:
• MDP Naftna industrija Republike Srpske,
• MDP Energoinvest S.Sarajevo,
• MDP Čajavec Banja Luka,
• MDP Unis S.Sarajevo,
• MDP RMK Prijedor,
• MDP Jelšingrad Banja Luka,
• MDP Industrija alata Trebinje,
• MDP Famos S. Sarajevo,
• MDP Incel Banja Luka,
• MDP Vrbas Banja Luka,
• MDP Maglić Srbinje,
• MDP Bosna Banja Luka,
• MDP Sana Novi Grad,
• MDP PIK Mladen Stojanović Nova Topola,
• ODP Celpak Prijedor,
• ODP Romanija Sokolac,
• ODP Borja Teslić,
• ODP Levita Gradiška,
• ODP OC Jahorina.
Nisu se privatizovala prirodna bogatstva, dobra u opštoj upotrebi, objekti od opšteg kulturnog i istorijskog značaja, izgrađeno građevinsko zemljište, te stanovi. Formirana je Direkcija za privatizaciju, koja je bila nadležna za sprovođenje procesa privatizacije, i u svom radu bila odgovorna Vladi. Sredstva za kupovanje državnog kapitala su bili vaučeri, kuponi stare devizne štednje, i novac. Svaki građanin Republike Srpske je imao pravo na vaučere, koje je u skladu sa određenim kriterijumima dobijao, i u roku od dvije godine mogao uložiti u preduzeća ili u privatne investicione fondove. U procesu privatizacije, preduzeća (osim strateških i preduzeća čiji je kapital iznosio do 300.000 DEM po početnom bilansu) su bila obavezna da prenesu do 10% kapitala na Fond PIO, te do 5% na Fond restitucije. Preduzeća sa državnim kapitalom do 300.000 KM je predviđeno da se privatizuju komercijalnim metodama, u preduzećima sa državnim kapitalom preko 300.000 KM, 55% kapitala se privatizuje vaučer ponudom, a do 30% putem komercijalnih metoda. U strateškim preduzećima je predviđena privatizacija do 20% vaučer ponudom, a ostatak pod posebnim privatizacionim programima. Preduzeća su imala pripremiti program privatizacije, koji je sačinjavao osnovne podatke o preduzeću, prijedlog metoda privatizacije, početni bilans stanja, te podatke o zaposlenosti. Početni bilans stanja se sastavljao sa stanjem na dan 30. jun 1998. godine. Sastojao se, slično kao u Federaciji BiH, od tri odvojena podbilansa, pasivnog, neutralnog i aktivnog. Program privatizacije se podnosio na odobrenje Direkciji za privatizaciju. Metode privatizacije su obuhvatale vaučer ponudu, tender, licitaciju, specijalnu licitaciju, direktnu prodaju, kombinaciju ovih metoda, a kasnije je dopunama zakona uvedena prodaja državnog kapitala putem berze, te neposredan odabir kupca. Kod privatizacije banaka, definisano je da svaka banka koja ima udio državnog kapitala od najmanje 50%, sastavlja početni bilans stanja. Datum sa kojim se sastavljao ovaj početni bilans je isti kao i kod preduzeća, 30. jun 1998. godine. Početni bilansi su se dostavljali Ministarstvu finansija RS, koje je odlučivalo o solventnosti banke. Ukoliko se procijeni da je banka solventna, dužna je da pripremi program privatizacije. Imovina nesolventnih banaka se prodavala, a potom, nesolventne banke su se imale likvidirati. Predviđeno je formiranje privatizacionih investicionih fondova (PIF), odnosno društava za upravljanje PIFovima. Formirane su institucije tržišta kapitala, Komisija za HOV, Centralni registar. Kasnije je osnovana i Banjalučka berza.
Rezultati privatizacije u Republici Srpskoj
U dosadašnjem toku privatizacije, u Republici Srpskoj je privatizovano 704 preduzeća, prikupljeno 1,5 milijarde KM gotovine, a starom deviznom štednjom je kupljen državni kapital u vrijednosti od 180 miliona KM. Prihodi od privatizacije su bili prihodi budžeta RS, a namjena korištenja ovih sredstava je trebala biti finansiranje razvojnih projekata i zapošljavanja. Ukoliko se izuzmu dvije novčano najznačajnije privatizacije, one od Telekoma Srpske, koji je prodat za 1,3 milijarde KM i Naftna industrija RS (NIRS), koja je prodata za navodnih i neprovjerenih 200 miliona KM, ukupan novčani priliv koji je Republika Srpska inkasirala u privatizaciji iznosi samo 76 miliona KM.
Još nije privatizovano 365 preduzeća, od kojih je 109 u stečaju, pa vjerovatno nikad neće ni biti privatizovana, a u likvidaciji 10. Od preduzeća koja su privatizovana i djelimično privatizovana, njih 187 je u stečaju, a 6 u likvidaciji.
Dakle, od, sa početka privatizacije, inicijalno identifikovanih 1600 privrednih subjekata, u privatizaciju je ušlo oko 1070. Privatizovano je, dakle, oko 65,7% ukupnog broja preduzeća. Od ukupnog broja privrednih subjekata (što privatizovanih, što neprivatizovanih), trenutno je u stečaju 296 preduzeća, a u likvidaciji 16. Pored toga, stečajem i likvidacijom je ranije ugašeno još oko 200 preduzeća, koja su izbrisana iz sudskog registra i više ne postoje. Privatni sektor učestvuje u stvaranju 60% BDP, što je jedna od najnižih vrijednosti ovog parametra za zemlje u tranziciji. To znači da još uvijek postoje značajni privredni kapaciteti u državnom sektoru, što se najviše odnosi na Elektroprivredu Republike Srpske. Početna knjigovodstvena vrijednost državnog kapitala koji je bio predmet privatizacije je iznosila 8.277.248.340 KM. Udio ranijeg, dioničkog kapitala (interne dionice), je priznat u iznosu od niskih 4,23%, a ostalo je iznosio državni kapital koji je bio predmet privatizacije. Vaučer ponudom je registrovano 1.420.498 lica koja imaju pravo na vaučere (gotovo cijela populacija RS). Ukupno je emitovano 49.202.893 vaučera. Formirano je 13 privatizacionih investicionih fondova koji su ispunili cenzus (odnosno milion prikupljenih vaučera). Ukupno je uloženo (u preduzeća ili PIFove) 83,7% vaučera. Neuloženo je 16,30% vaučera, koji su proglašeni nevažećim, nakon isteka roka za ulaganje. Iz ovoga proizilazi da su po završetku procesa ulaganja vaučera, 1,18 miliona građana RS postali (mali) akcionari.
Revizija privatizacije u Republici Srpskoj
Revizijom privatizacije se u početnim godinama privatizacije bavila Glavna služba javnog sektora Republike Srpske. Nakon višegodišnje pauze, a pod pritiskom javnosti, revizija privatizacije se zakonski definiše i otpočinje u Republici Srpskoj od 2006. godine. Formirana je Komisija za reviziju privatizacije državnog kapitala u preduzećima i bankama koja je, kako smo vidjeli, dobila široka ovlaštenja za rad. Rezultat rada Komisije je obavljenih 199 revizija privatizacije. Komisija je našla da od 199 kontrolisanih privatizacija, u 96 privatizacija postoji osnovana sumnja na nezakonitosti. Predmet kontrole su bili privatizacioni proces, od utvrđivanja vrijednosti kapitala, do izrade plana i programa privatizacije, njegovog odobrenja, do definisanja prodajne cijene, njene uplate, i kontrole ugovorenih obaveza kupca državnog kapitala. Nije poništena nijedna privatizacija. Osnovi sumnje nisu bili dovoljno uvjerljivi.
